Predaja godišnjih izvješća o nepravilnostima za 2022. godinu

Davor Kozina, dipl. oec.     

U tekstu autor podsjeća na obvezu predaje godišnjih izvješća o nepravilnostima sukladno Pravilniku o postupanju i izvještavanju o nepravilnostima u upravljanju sredstvima institucija u javnom sektoru[1].

Predaja godišnjih izvješća o nepravilnostima za 2022. godinu

1. Uvod

Uređenje sustava upravljanja nepravilnostima u Republici Hrvatskoj započelo je stupanjem na snagu Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru[2], koji je dao temelj za postupanje, ali i osnovne definicije te odrednice kako bi sustav upravljanja nepravilnostima trebao izgledati.

Novi Zakon o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru[3], a osobito Izmjene i dopune Zakona o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru[4] iz 2019. godine predstavile su unaprjeđenja u području upravljanja nepravilnostima, ali i prekršajne odredbe vezane za obvezu dostavljanja godišnjeg izvješća o nepravilnostima.

Odgovornost za sprječavanje nepravilnosti i poduzimanje mjera ako se nepravilnosti uoče ili budu prijavljene je na čelniku, tj. odgovornoj osobi, što je od stupanja na snagu Izmjena iz 2019. godine i izrijekom naglašeno u članku 43. stavku 1. Zakona u kojem stoji kako je odgovorna osoba institucije (pod kojim se pojmom podrazumijevaju čelnici proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, općinski načelnici, gradonačelnici te župani, kao i predsjednici uprava trgovačkih društava i direktori, ravnatelji i drugi čelnici pravnih osoba) dužna sprječavati rizik nepravilnosti, ali i poduzimati mjere ako se nepravilnosti uoče ili budu prijavljene.

Radi uređenja sustava upravljanja nepravilnostima na cjelovit i sustavan način ministar financija je u srpnju 2020. donio Pravilnik o postupanju i izvještavanju o nepravilnostima u upravljanju sredstvima institucija u javnom sektoru (u nastavku: Pravilnik o upravljanju nepravilnostima).

Pravilnik o upravljaju nepravilnostima obvezni su u svom radu primjenjivati svi proračunski i izvanproračunski korisnici državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku: JLP(R)S) utvrđeni u Registru proračunskih i izvanproračunskih korisnika te JLP(R)S. Uz njih, odredbe Pravilnika o upravljanju nepravilnostima odnose se i na trgovačka društva u vlasništvu Republike Hrvatske i/ili jedne ili više JLP(R)S-a i druge pravne osobe kojima je osnivač Republika Hrvatska i/ili jedna ili više JLP(R)S utvrđene u Registru trgovačkih društava i drugih pravnih osoba obveznika davanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti koji objavljuje Ministarstvo financija[5].

2. Izvještavanje o nepravilnostima

Pravilnikom o upravljanju nepravilnostima propisano je izvještavanje o nepravilnostima institucija iz nadležnosti te sastavljanje i predaja godišnjeg objedinjenog izvješća o nepravilnostima, za što su odgovorna ministarstva i druga državna tijela razine razdjela organizacijske klasifikacije odnosno JLP(R)S.

Izmjenama Zakona iz 2019. uvedena je obveza predaje godišnjeg izvješća o nepravilnostima na dvije razine:

• odgovorne osobe proračunskih i izvanproračunskih korisnika na državnoj i lokalnoj te regionalnoj razini, te odgovorne osobe trgovačkih društava i drugih pravnih osoba koje su obveznici davanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti (u nastavku: institucije iz nadležnosti ili odgovorne osobe institucija iz nadležnosti) obvezni su do 28. veljače tekuće godine nadležnoj osobi za nepravilnosti dostaviti godišnje izvješće o nepravilnostima iz prethodne godine, koje sadrži podatke o nepravilnostima prijavljenim od strane zaposlenika, građana ili anonimnih prijavitelja, odnosno kada nepravilnosti nisu utvrđene tijekom nadležnog postupanja državnih institucija
• odgovorne osobe nadležnih ministarstava i drugih državnih tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije te JLP(R)S (u nastavku: nadležne institucije ili odgovorne osobe nadležnih institucija) dužne su nadležnoj ustrojstvenoj jedinici u Ministarstvu financija u čijem je djelokrugu proračunski nadzor do 31. ožujka tekuće godine dostaviti objedinjeno godišnje izvješće o nepravilnostima iz prethodne godine, koje sadrži podatke o nepravilnostima koje se odnose na rad nadležnih ministarstava i drugih državnih tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije te JLP(R)S te podatke o nepravilnostima u institucijama iz nadležnosti.

Treba istaknuti da su za nepoštivanje navedenih obveza propisane prekršajne odredbe pa će prekršajna odgovornost postojati:

• ako odgovorna osoba institucije iz nadležnosti do 28. veljače tekuće godine ne dostavi nadležnoj osobi za nepravilnosti godišnje izvješće o nepravilnostima iz prethodne godine
• ako odgovorna osoba nadležne institucije do 31. ožujka ne dostavi Sektoru za financijski i proračunski nadzor Ministarstva financija godišnje objedinjeno izvješće o nepravilnostima.

Za počinjenje predmetnih prekršaja propisana je novčana kazna za čelnika i to u rasponu od 5.000,00 kuna do 25.000,00 kuna. U kontekstu uvođenja eura, navedeni iznosi u kunama se smatraju iznosima u eurima.

3. Godišnja izvješća o nepravilnostima

Odredbama članaka 15. i 16. Pravilnika o upravljanju nepravilnostima propisano je izvještavanje o nepravilnostima institucija iz nadležnosti te sastavljanje i predaja godišnjeg objedinjenog izvješća o nepravilnostima, za što su odgovorna ministarstva i druga državna tijela razine razdjela odnosno općine, gradovi i županije.

• Godišnje izvješće o nepravilnostima institucija iz nadležnosti

Odgovorna osoba institucije iz nadležnosti (primjerice, ravnatelj škole, vrtića, muzeja, domova zdravlja, dekan, predsjednik uprave ili direktor društva) dužna je osobi za nepravilnosti u nadležnom općini, gradu ili županiji, odnosno u nadležnom ministarstvu do 28. veljače tekuće godine dostaviti godišnje izvješće o nepravilnostima iz prethodne godine.

• Do 28. veljače 2023. predaje se godišnje izvješće o nepravilnostima za 2022.

Nepravilnosti uočene prilikom popunjavanja Upitnika o fiskalnoj odgovornosti nisu predmet Pravilnika o upravljanju nepravilnostima (ne popunjava se obrazac Podaci o prijavljenoj nepravilnosti – Prilog 2) nego se o njima, a sukladno propisima kojima se uređuje davanje Izjave o fiskalnoj odgovornosti o uočenim slabostima, izvještava isključivo kroz obvezu sastavljanja Plana otklanjanja slabosti i nepravilnosti u kojemu se navode aktivnosti koje će se poduzeti kako bi se uočene slabosti i nepravilnosti uklonile u narednom razdoblju.

Važno je istaknuti da godišnje izvješće sadrži podatke o nepravilnostima prijavljenim od strane zaposlenika, građana ili anonimnih prijavitelja, odnosno u izvješću se ne navode nepravilnosti koje su primjerice, utvrđene tijekom nadležnog postupanja državnih institucija (nepravilnosti koje je utvrdio Državni ured za reviziju, Agencija za reviziju sustava provedbe programa Europske unije, proračunski nadzor, Državni inspektorat ili neka druga državna institucija koja provodi nadzor).

Godišnje izvješće institucija iz nadležnosti sastavlja se na obrascu Izvješće o nepravilnostima  (Prilog 4 Pravilnika o upravljanju nepravilnostima), a sadrži sljedeće podatke:

• ukupan broj prijavljenih nepravilnosti u izvještajnoj godini,
• ukupan broj utvrđenih nepravilnosti,
• kratak opis po svakoj utvrđenoj nepravilnosti,
• pregled broja utvrđenih nepravilnosti prema vrstama nepravilnosti,
• ukupnu procjenu fiskalnog učinka za utvrđene nepravilnosti,
• pregled poduzetih mjera po svakoj od propisanih mjera,
• status rješavanja utvrđenih nepravilnosti (broj zatvorenih slučajeva i broj utvrđenih nepravilnosti čiji je postupak u rješavanju).

Godišnje izvješće o nepravilnostima za instituciju iz nadležnosti priprema povjerljiva osoba ili osoba koju odredi odgovorna osoba institucije. Navedena osoba sastavlja godišnje izvješće o nepravilnostima na temelju podataka iz:

• obrasca Podaci o prijavljenoj nepravilnosti (Prilog 2 Pravilnika o upravljanju nepravilnostima) i
• obrasca Postupanje po utvrđenoj nepravilnosti (Prilog 3 Pravilnika o upravljanju nepravilnostima).

Pravilnikom je također propisan način izvještavanja o nepravilnostima u trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama kojima je vlasnik odnosno osnivač više općina, gradova i/ili županija.

Odgovorna osoba trgovačkog društva ili druge pravne osobe u tom slučaju, godišnje izvješće o nepravilnostima u prethodnoj godini dostavlja osobi za nepravilnosti u općini, gradu ili županiji koja ima najveći udio u vlasništvu, a koja to godišnje izvješće uključuje u objedinjeno godišnje izvješće o nepravilnostima.

Ako u vlasništvu trgovačkog društva s jednakim omjerom sudjeluju dvije ili više općina, gradova i/ili županija, godišnje izvješće o nepravilnostima u prethodnoj godini dostavlja se svim općinama, gradovima i/ili županijama koje se trebaju dogovoriti koja od njih će to godišnje izvješće uključiti u objedinjeno godišnje izvješće o nepravilnostima. Ako se one o tome ne dogovore tada sve imaju obvezu godišnje izvješće trgovačkog društva uključiti u objedinjeno godišnje izvješće o nepravilnostima.

Pravilnik o upravljanju nepravilnostima također propisuje način izvještavanja o nepravilnostima ako u prethodnoj godini nije bilo zaprimljenih prijava o nepravilnostima. U tom slučaju, umjesto godišnjeg izvješća o nepravilnostima odgovorna osoba dostavlja osobi za nepravilnosti u nadležnoj instituciji, dopis kojim izjavljuje da u izvještajnom razdoblju nisu prijavljene nepravilnosti.

• Godišnje objedinjeno izvješće o nepravilnostima nadležnih institucija

Na temelju dostavljenih izvješća, odgovorna osoba ministarstva, drugog državnog tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije odnosno župan, gradonačelnik, načelnik općine u obvezi je Ministarstvu financija, Sektoru za financijski i proračunski nadzor, do 31. ožujka tekuće godine dostaviti godišnje objedinjeno izvješće o nepravilnostima iz prethodne godine.

• Do 31. ožujka 2023. Ministarstvu financija, Sektoru za financijski i proračunski nadzor dostavlja se godišnje objedinjeno izvješće o nepravilnostima iz 2022. godine.

Objedinjeno izvješće priprema osoba za nepravilnosti, a sadrži podatke o nepravilnostima koje se odnose na rad ministarstva, drugog državnog tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije odnosno županije, grada, općine te podatke o nepravilnostima u radu institucija iz nadležnosti.

Godišnje objedinjeno izvješće priprema osoba za nepravilnosti na obrascu Objedinjeno izvješće o nepravilnostima koji se nalazi u Prilogu 5 Pravilnika o upravljanju nepravilnostima. Objedinjeno izvješće osim podataka o instituciji koja izrađuje godišnje objedinjeno izvješće i o osobi za nepravilnosti (povjerljivoj osobi koja je ujedno osoba za nepravilnosti), sadrži sljedeće podatke za nadležnu instituciju i za svaku instituciju iz nadležnosti:

• ukupan broj utvrđenih nepravilnosti,
• pregled broja utvrđenih nepravilnosti prema vrstama nepravilnosti,
• ukupnu procjenu fiskalnog učinka za utvrđene nepravilnosti,
• pregled poduzetih mjera,
• status rješavanja utvrđenih nepravilnosti,
• kratak opis po svakoj utvrđenoj nepravilnosti.

Osoba za nepravilnosti priprema godišnje objedinjeno izvješće objedinjavanjem podataka iz obrasca Podaci o prijavljenoj nepravilnosti (Prilog 2) i obrasca Postupanje po utvrđenoj nepravilnosti (Prilog 3), koji se odnose na nepravilnosti u ministarstvu, drugom državnom tijelu na razini razdjela organizacijske klasifikacije odnosno u JLP(R)S utvrđene tijekom godine za koju se objedinjeno godišnje izvješće sastavlja te podataka iz godišnjih izvješća o nepravilnostima zaprimljenih od institucija iz nadležnosti.

Dakle, osoba za nepravilnosti nije u obvezi pripremiti posebno godišnje izvješće o nepravilnostima za svoju nadležnu instituciju (obrazac – Prilog 4) već izrađuje objedinjeno godišnje izvješće o nepravilnostima u kojem su sadržani bitni podaci o nepravilnostima za nadležnu instituciju, ali i za njene institucija iz nadležnosti.

Pravilnik o upravljanju nepravilnostima također propisuje i način izvještavanja o nepravilnostima u slučajevima kada u prethodnoj godini nisu zaprimljene prijave o nepravilnostima niti u nadležnoj instituciji niti u institucijama iz nadležnosti. U takvom slučaju osoba za nepravilnosti ne izrađuje objedinjeno godišnje izvješće o nepravilnostima. Umjesto navedenog izvješća odgovorna osoba dostavlja dopis Ministarstvu financija, Sektoru za financijski i proračunski nadzor u kojem izjavljuje da u izvještajnom razdoblju nije bilo prijavljenih nepravilnosti.

Kao što je i prethodno navedeno, nepravilnosti uočene prilikom popunjavanja Upitnika o fiskalnoj odgovornosti nisu predmet Pravilnika o upravljanju nepravilnostima i izvještavanja o nepravilnostima. O tim se nepravilnostima, izvještava isključivo kroz obvezu sastavljanja Plana otklanjanja slabosti i nepravilnosti u kojemu se navode aktivnosti koje će se poduzeti kako bi se uočene slabosti i nepravilnosti uklonile u narednom razdoblju (sukladno propisima kojima se uređuje davanje Izjave o fiskalnoj odgovornosti o uočenim slabostima[6]).

4. Zaključno

Osnovna je obveza svih čelnika sprječavati rizik nepravilnosti i poduzimati mjere kako bi se u slučaju utvrđene nepravilnosti one čim prije otklonile, tj. kako bi se poslovanje uskladilo s važećim zakonodavnim okvirom te najboljom praksom i utvrđenim načelima rada.

U nastavku se podsjeća na obveze pojedinih grupa obveznika primjene Pravilnika o upravljanju nepravilnostima:

1. odgovorne osobe proračunskih korisnika državnog proračuna koji nisu razina razdjela organizacijske klasifikacije te izvanproračunskih korisnika državnog proračuna, proračunskih i izvanproračunskih korisnika JLP(R)S-a – dužne su:

• odrediti osobu koja će zaprimati prijave o nepravilnostima i pripremati godišnje izvješće o nepravilnostima (to može biti povjerljiva osoba, ako su je imenovali ili druga osoba koju čelnik tj. odgovorna osoba institucije odredi za tu svrhu)
• osobi za nepravilnosti u nadležnoj instituciji do 28. veljače 2023. dostaviti godišnje izvješće o nepravilnostima iz 2022. (u protivnom je moguće pokretanje prekršajnog postupka protiv čelnika) ili dopis kojim izjavljuje da u izvještajnom razdoblju nisu prijavljene nepravilnosti
• nisu u obvezi imenovati osobu za nepravilnosti.

1. odgovorne osobe trgovačkih društava u vlasništvu RH i/ili jedne ili više jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih pravnih osoba kojima je osnivač RH i/ili jedna ili više JLP(R)S – dužne su:

• odrediti osobu koja će zaprimati prijave o nepravilnostima i pripremati godišnje izvješće o nepravilnostima (to može biti povjerljiva osoba, ako su je imenovali ili druga osoba koju čelnik tj. odgovorna osoba institucije odredi za tu svrhu)
• osobi za nepravilnosti u nadležnoj instituciji do 28. veljače 2023. godine dostaviti godišnje izvješće o nepravilnostima iz 2022. (u protivnom je moguće pokretanje prekršajnog postupka protiv čelnika) ili dopis kojim izjavljuje da u izvještajnom razdoblju nisu prijavljene nepravilnosti
• nisu u obvezi imenovati osobu za nepravilnosti.

1. ministri i odgovorne osobe drugih državnih tijela razine razdjela organizacijske klasifikacije te načelnici općina, gradonačelnici i župani

• svi čije institucije imaju manje od 50 zaposlenih dužni su:
  • imati osobu za nepravilnosti,
  • odluku o imenovanju osobe za nepravilnosti imati objavljenu na mrežnim stranicama i/ili oglasnoj ploči institucije zajedno s njezinim kontakt podacima
  • obavijestiti institucije iz nadležnosti tko je osoba za nepravilnosti
• svi čije institucije imaju imenovanu povjerljivu osobu, koja je ujedno i osoba za nepravilnosti, dužni su:
  • na mrežnim stranicama i/ili oglasnoj ploči imati objavljene kontakt podatke te o tome obavijestiti institucije iz nadležnosti
  • provjeriti je li odluka o imenovanju povjerljive osobe dopunjena s obvezama osobe za nepravilnosti
• o svakoj promjeni podataka u roku od osam dana obavijestiti institucije iz nadležnosti i Ministarstvo financija, Sektor za financijski i proračunski nadzor.
• do 31. ožujka 2023. dostaviti Ministarstvu financija, Sektoru za financijski i proračunski nadzor, godišnje objedinjeno izvješće o nepravilnostima za 2022. godinu u kojem su sadržani bitni podaci o nepravilnostima za ministarstvo i drugo državno tijela razine razdjela organizacijske klasifikacije, odnosno za općinu, grad ili županiju, ali i za njihove institucije iz nadležnosti (u protivnom je moguće pokretanje prekršajnog postupka protiv čelnika) ili dopis kojim izjavljuje da u izvještajnom razdoblju nisu prijavljene nepravilnosti.

[1] Narodne novine, br. 78/20

[2] Narodne novine, br. 141/06

[3] Narodne novine, br. 78/15

[4] Narodne novine, br. 102/19

[5] Registar trgovačkih društava i drugih pravnih osoba obveznika davanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti dostupan je na poveznici https://mfin.gov.hr/proracun-86/izjava-o-fiskalnoj-odgovornosti/612

[6] Zakon o fiskalnoj odgovornosti (Narodne novine, br. 111/18) i Uredba o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti i primjeni fiskalnih pravila (Narodne novine, br. 95/19)